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老同志调解员机制探索
——来自广德法院的实证研究报告
作者:安徽省广德县人民法院党组成员、副院长 张军   发布时间:2019-03-11 15:39:44


  摘要:诉讼案件的不断攀升、案多人少的现实压力及自身制度所具有的优越性等因素,使得多元化纠纷解决机制应运而生。特邀调解是多元化纠纷解决机制发展、深化衍生而来的新手段,而我院老同志调解员制度是特邀调解的形式之一。通过访谈、量化分析等手段,课题组对老同志调解员制度自2016年启用以来运行的现状、工作的成果及存在的问题进行研究,寻求解决措施,进一步完善老同志调解员制度,加强诉讼与非诉讼纠纷解决方式的有效衔接,更好地为人民服务。

  关键词:多元化纠纷解决机制 特邀调解 老同志调解员机制

前言:

一、研究背景

当前,国内外形势正在发生深刻复杂变化,我国发展仍处于重要战略机遇期,前景十分光明,挑战也十分严峻。社会矛盾频发,作为矛盾集中地的法院面临着较大的压力。充分发挥好多元化纠纷解决机制的效用,对缓解“案多人少”的现实压力、和谐群众关系及维护社会稳定等方面都具有积极作用。我院老同志调解员制度是特邀调解的形式之一,也是多元化纠纷解决机制的衍生手段。

二、研究目的

考察老同志调解员制度的运行状况,发现问题并找寻解决措施,促进老同志调解员制度的良性发展。

三、研究时间

20183月至201811月。

四、研究方法

1、访谈:与老同志调解员面对面访谈、随机抽取100件案件的当事人进行电话访谈;2、量化分析:从审管办调取案件数据进行数据分析。

正文:

清晨,民政局门口一行四人的独特搭配引起注意。此次,正是广德法院老同志调解室的两名调解员陪同已离异夫妻胡某(男)与梅某(女)办理他们的第二次复婚手续。20171130日,梅某就离婚后财产纠纷将胡某诉至法院。之前夫妻二人的第二次离婚过程中,梅某拥有女儿的抚养权,放弃了应得房产。但离婚后不久,女儿不幸查出尿毒症,生活的重担不停得压向梅某。为了女儿的医疗费,梅某诉至法院希望取得应得房产。我院老同志调解员经过沟通,了解到,夫妻二人依然有感情基础,离婚的主要原因在于日常的生活琐事争吵。在老同志调解员的调解下,胡某与梅某有了复合意愿,打算共同照顾生病的女儿。因双方经历了离婚、复合、再次离婚,对于再次复合稍显羞涩,胡某笑言“民政局的工作人员都认识我们了,不好意思去了”,这就出现了文章开头提到的场景。后续的回访情况反馈,胡某梅某一家现在生活美满。老同志调解员制度,2016年在我院启用以来,运行至今在缓和矛盾、解决纠纷、优化司法资源配置等多方面都发挥了积极作用。 

一、缘起:特邀调解

老同志调解员作为特邀调解员,是特邀调解的形式之一。 

2016628日发布、71日开始施行的《最高人民法院关于人民法院特邀调解的规定》第一条对特邀调解下了定义:特邀调解是指人民法院吸纳符合条件的人民调解、行政调解、商事调解、行业调解等调解组织或者个人成为特邀调解组织或者特邀调解员,接受人民法院立案前委派或者立案后委托依法进行调解,促使当事人在平等协商基础上达成调解协议、解决纠纷的一种调解活动。特邀调解,是多元化纠纷解决机制发展、深化衍生而来的新形式、新手段,健全了多元化纠纷解决机制,同时加强了诉讼与非诉讼纠纷解决方式的有效衔接。特邀组织包括人民调解组织、行政调解组织、商事调解组织、行业调解组织及其他具有调解职能的组织;特邀调解员包括人大代表、政协委员、人民陪审员、专家学者、律师、仲裁员、退休法律工作者等符合条件的个人。特邀调解主要包括两种调解方式:委派调解与委托调解。根据《最高人民法院关于人民法院特邀调解的规定》第十一条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十七条的规定,两种调解方式在发生时间、期限等各方面都存在差异,具体情况详见表

表一  委派调解与委托调解主要区别

调解

方式

时间

达成调解协议

未达成调解协议

调解期限

委派

调解

登记立案前

协议送达双方当事人并提交人民法院备案。当事人可依民事诉讼法、人民调解法等法律申请司法确认。当事人申请司法确认的,由调解组织所在地或委派调解的基层人民法院管辖。协议自双方当事人签名、盖章或捺印后生效。当事人就调解协议的履行或内容发生争议的,可向人民法院提起诉讼,人民法院应当受理。一方当事人以原纠纷向人民法院起诉,对方当事人以调解协议提出抗辩的,应提供调解协议书。经司法确认的调解协议,一方当事人拒绝履行或未全部履行的,对方当事人可向人民法院申请执行

当事人的起诉状等材料移送人民法院;当事人坚持诉讼的,人民法院应当依法登记立案

调解期限为30日。但是双方当事人同意延长调解期限的,不受此限

委托

调解

登记立案后或在审理过程中

特邀调解员应当向人民法院提交调解协议,由人民法院审查并制作调解书结案。达成调解协议后,当事人申请撤诉的,人民法院应当依法作出裁定。调解协议根据相关法律规定确定生效时间

转入审判程序审理

适用普通程序的调解期限为15日,适用简易程序的调解期限为7日。但是双方当事人同意延长调解期限的,不受此限。延长的调解期限不计入审理期限

二、机制:特邀调解员以委派调解的方式进行调解活动

我院老同志调解员队伍现由3名成员组成:本院退休法官、司法局退休干部以及党校退休教师。3名调解员具有丰富审判经验及社会阅历,有较强的协调处理问题的能力、语言表达能力,公道正派、品行良好、耐心细致,热心调解。我院老同志调解员制度采用委派调解的方式,立案庭收案之后,对于标的额不大、争议不大且事实清楚的案件先不予立案,取得当事人同意之后,交由老同志调解员进行疏通、引导。硬件设备支持方面,我院设有专门的老同志调解办公室,调解员联系申请人、被申请人到院进行调解工作。根据个案的具体情况,老同志调解员也会主动邀请镇、村、社区人民调解员、人民陪审员参与案件调解,从事实分析、情理分析、心理分析等多角度入手,化解矛盾纠纷。软件人力支持方面,我院配备了法官、法官助理为老同志调解员提供法律咨询与帮助。

三、成效:工作成果及效用

2016年成立老同志调解工作室开展调解活动以来,截至20181125日,我院共受理多元调解案件1974件,审结1688件,结案率高达85.51%394件案件达成调解协议,其中63件当场履行。具体情况如表

表二  广德法院老同志调解工作成果

受理

结案

未结

结案率

达成调解协议

当场履行

1974

1688

286

85.51%

394

63

(单位:件)

老同志调解员制度的稳步展开,在很多方面都发挥了积极效用:

(一)案结事了

有利于实现案结事了,缓和社会矛盾。纠纷解决机制包括私力救济、社会救济及公力救济,诉讼是矛盾纠纷解决的最后一道防线,在矛盾纠纷解决中预防>化解>诉讼解决。老同志调解员制度的运行,案件在诉前进行分流,由调解员进行沟通,化解双方的矛盾,避免双方处于尖锐的对立状态。此外,老同志调解员有着丰富的社会阅历,常言道“家有一老,如有一宝”,选拔出的老同志调解员本身性格也较为耐心热情,达成的结果对于双方当事人更易平和接受,有利于实现案结事了,缓和社会矛盾,维护社会稳定。同时,也符合最高院确定的新时期民商事审判工作“能调则调,当判则判,调判结合,案结事了”十六字指导原则。

(二)诉调分离

老同志调解员制度,一定程度上可以实现实现诉调分离。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第六十七条规定:在诉讼中,当事人为达成调解协议或者和解的目的作出妥协所涉及的对案件事实的认可,不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据。老同志调解员制度由调解员在诉前进行调解,在主体与程序两方面都实现了诉调分离,阻止了信息向审判阶段流动,有利于实现公平正义。当然,从当事人利益出发也有例外情形,后文会进行阐述。 

(三)满足需求

满足人民群众多元、快速解决纠纷的需要。在当代社会,“时间就是金钱”这句谚语,不再只是单纯的比喻,早已发展成实实在在的“时间战就是金钱战”。分分秒秒的社会资源流动与转化,人们的生活节奏不断在加快。老同志调解员制度针对的是标的额不大、争议不大且事实清楚的案件,这些案件进入诉讼程序之后花费的人力物力可能会出现失衡。老同志调解员制度的出现满足了这部分人群的需求。

(四)缓和关系

缓和群众与法院的关系。当前,国内外形势正在发生深刻复杂变化,我国发展仍处于重要战略机遇期,前景十分光明,挑战也十分严峻,处于全面建成小康社会决胜阶段、中国特色社会主义进入新时代的关键时期①。社会矛盾层出不穷,作为救济的最后一道防线,法院可以看作是矛盾的集中地、风暴眼。另外,法院给社会的印象也偏于冷硬,法与情的关系一直是社会讨论的热点话题。老同志调解制度的建立与发展,也在一定程度上给法院添上一笔“人情味”,更接地气,和谐群众与法院之间的关系,更有利于法院工作的开展,维护社会的稳定,同时对于“让人民群众在每一个案件中都感受到公平正义”也有积极意义。

(五)缓解压力

缓和“案多人少”的现实压力,优化司法资源配置。根据2013-2017年数据统计可看出,近五年来我院受理案件数量逐年稳步上升。且随着全面落实司法责任制的进一步推进,立案登记制和员额法官制的落实,法院的办案压力会越来越大。截至20181125日,2018年我院员额法官人均办案量达240件,诉讼案件方面,办案量最高的法官案件数达到328件,6名员额法官办案数超过三百件。 “案多人少”的问题短时间内很难解决,老同志调解员制度的建立,在诉前对案件进行了一定的分流,使有限的司法资源得到更为合理的配置。另外,根据最高院2016628日发布的《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》二十三条的规定“探索无争议事实记载机制。调解程序终结时,当事人未达成调解协议的,调解员在征得各方当事人同意后,可以用书面形式记载调解过程中双方没有争议的事实,并由当事人签字确认。在诉讼程序中,除涉及国家利益、社会公共利益和他人合法权益的外,当事人无需对调解过程中已确认的无争议事实举证”,对于无争议事实的举证进行了排除,节约了诉讼成本,这就是上文(二)提到的诉调分离的例外情形。我院五年来受理案件情况见表

  四、问题:路漫漫其修远兮

(一)人员配备:不充足

老同志调解员队伍人员配备不足,办案压力大。2016年启用该制度以来,3名老同志调解员共受理案件1974件,人均受理约658件。老同志调解员的年纪也较大,精力方面有一定的限制。

(二)保障制度:不健全

老同志调解员的保障制度不健全。老同志调解员的选拔会注重其调解热情,但是相应的收入和经费保障、工作评价和激励机制的缺失与不完善并不利于老同志调解员制度的健康发展。

(三)案件范围:不明确

老同志调解员调解的案件范围不明确。对于特邀调解的适用范围,《最高人民法院关于人民法院特邀调解的规定》只提到“对于适宜调解的纠纷”,对于“适宜”并没有进行进一步的说明,规定非常笼统、模糊。在施行过程中,规定的模糊,会导致案件门槛的不一、运行的混乱,而且极易造成权力的滥用,不利于当事人利益的保护,有碍司法公平正义的实现,也对司法的权威、司法的公信力造成一定负面影响。

(四)调解成功率:不理想

截至20181125日,老同志调解员累计结案1688件,其中394件案件达成调解协议,1294件案件未达成调解协议,调解成功率仅为23.34%

(五)群众信赖度:不乐观

群众信赖度不足,配合度不高。老同志调解员制度是新兴事物,群众对其运行规则较为陌生,对其法律效力存疑。很多当事人尽管在诉前表示同意接受老同志调解,但是其后反悔的现象比比皆是,拒听拒接电话的现象屡屡发生。老同志调解员制度也缺乏对群众的不配合行为进行约束的相应措施,对调解员的工作带来了极大的不便,导致后续的调解工作无法正常展开。

五、措施:吾将上下而求索

(一)老同志调解员队伍建设

1、完善队伍人员建设。可以设置常规的老同志调解员及流动的调解员储备。调解的案件类型涉及多个领域,除设置常规的老同志调解员队伍以外,可以在各行各业选拔专业退休人士作为调解员的储备队伍。老同志调解员在进行调解工作时,加入相关专业领域的流动调解员,既能缓解老同志调解员的办案压力,节省精力,同时专业人士的引入,也有利于提高案件调解的成功率,提升办案质量;

2、加强对于老同志调解员的业务培训。调解不仅涉及繁多的专业知识领域,同时对心理等相关领域也有相应的要求。加强对于调解员的业务培训,进一步提升调解员的调解能力;

3、完善相关的调解员保障机制,特别是经费保障和工作激励机制。巧妇难为无米之炊,经费保障是工作开展的有利支撑。另外,任何事情仅仅寄托于一腔热血都很难保持长久、健康的状态,完善老同志调解员的工作激励机制,使其享有更多的职业成就感,有益于提升工作效率、提高工作质量。

(二)确定老同志调解员调解案件的范围

规定制定的过于模糊,本质上就丧失了规定的意义和价值。老同志调解员制度健康发展必须确定好调解案件的适用范围,否则会带来一系列多米诺骨牌效应。目前,一些法院在司法实践中,以列举的方式明确了诉前调解的案件范围②。《珠海市斗门区人民法院诉前调解工作规程(试行)》中第二部分对于案件范围做出了具体详细的规定,第十一条规定“诉前调解的案件范围为:适宜通过调解解决的非财产型民商事案件和标的为10万元以下的财产型民商事案件。下列案件中,原则上应当现行组织诉前调解:1、婚姻、赡养、抚养、扶养等婚姻家庭纠纷和继承纠纷;2、道路交通事故、医疗损害等人身财产损害赔偿纠纷;3、不动产相邻关系纠纷;4、追索劳动报酬纠纷;5、不当得利、无因管理纠纷;6、民间借贷纠纷;7、买卖、租赁等合同纠纷;8本院认为适宜进行诉前调解的其他民商事纠纷”及第十二条的规定“下列案件不适宜诉前调解:1、经初步审查,可能存在损害国家利益、社会公共利益或侵害案外人利益,以及违反法律、法规禁止性规定的案件;2、确认身份关系的案件和确认财产权的案件;3、以物抵债的案件;4、需要公告送达或者境外送达的案件;5、原告起诉时申请了诉讼保全的案件;6、经人民调解组织或其他具有调解职能的组织调解过的案件;7、经仲裁机构仲裁过的案件;8、适用特别程序、督促程序、公示催告程序、公司强制清算程序、仲裁司法审查程序的案件;9、其他依案件性质不适宜诉前调解的案件”,珠海市斗门区人民法院的相关规定值得借鉴。

(三)注重已办案件的梳理归纳及反馈意见的收集

综合分析我院截至20181125日受理的1974件多元调解案件,可以发现:民间借贷纠纷、物业服务合同纠纷、买卖合同纠纷、劳务合同纠纷、离婚纠纷案件较多,分别有:665件、595件、238件、72件及44件,其中民间借贷纠纷、物业服务合同纠纷、买卖合同纠纷在总受理案件中占比达33.69%30.14%12.06%,三种类型的案件总占比更是达到75.89%。案件类型相对较单一,对以往受理的案件进行梳理归纳,调解成功的进行成功经验的提炼,调解失败的也要找出其原因,前车之鉴后事之师。在案件类型较为集中、单一的情形下,这种梳理归纳更为重要、更有价值,对以后的工作具有较强的示范意义,参考价值较大。截至20181125日广德法院老同志调解受理案件类型详情见表

  此外,调解不同于其他纠纷解决方式,调解更注重当事人的观感与感受,可以制作相关的调查问卷表,无论最终是否调解成功,在调解之后交由当事人填写,探寻成功经验,寻找失败原由,对以后调解工作的展开进行一定的资料储备。遭一蹶者得一便,经一事者长一智。在案件类型较为集中单一的情况下,每一个经验的总结都是财富。

(四)加强老同志调解员制度的宣传工作

一支雄笔抵万金,任何制度需发挥其最大效用都离不开宣传的鼎力支持。老同志调解员制度,作为新兴的制度,可称之为“生面孔”,群众基础不够,群众对制度的陌生感、不信赖感直接影响了对调解员工作的配合度,严重阻碍了调解工作的有效开展。加强老同志调解员制度的宣传工作,我们可以做到:1、充分发挥“互联网+”时代的便利性,运用官网、官博、微信公众号等多渠道多平台对老同志调解员制度进行宣传;2、在诉讼服务大厅放置宣传册,方便当事人在等候立案时取阅,进入诉讼程序之前对老同志调解员制度有基本的情况了解。

余热未尽献,老骥不偷闲,古梅无他求,点红暖人间。老同志调解员作为特邀调解员,以其丰富的人生阅历及正直的品格、对调解的热心诚心,在促进案结事了、实现诉调分离、缓和法院与群众关系、满足群众快速结案需求及缓解“案多人少”现实压力、缓解社会矛盾等发面都发挥了积极作用。从多元化纠纷解决机制的提出,到特邀调解的出现,再到老同志调解员制度的运行,工作中不断探索新方式新手段。认识来源于实践,实践检验认识的真理性,认识与实践相结合。苟日新,日日新,又日新,不断创新,让审判工作更有效运行,更好地为人民服务。坚持司法为民,公正司法,树立司法权威,维护公平正义,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

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①习近平:《决胜全面建成小康社会 夺取新时代特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,于2018年11月4日访问。

②孙建荣、毕海东.我国特邀调解制度研究[J].山西省政法管理干部学院学报.2017(1):11

参考文献:

[1]李少平.最高人民法院多元化纠纷解决机制改革意见和特邀调解规定的理解与适用[M].北京人民法院出版社,2017

[2]粱思怡.我国特邀调解制度存在的问题及对策[J].怀化学院学报2018(2):78-81

[3]郝然,张荣艳.中国社会纠纷多元调解机制的新探索[J].当代法学2014(2):115-124

[4]汪滢,粱彦滨.多元化纠纷调解机制的价值与建构[J].法制与社会2017(3):35-36




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